黨的十九大報告要求，堅持去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優(yōu)化存量資源配置，擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。李克強總理在2018年政府工作報告中提出要繼續(xù)抓好“三去一降一補”，做好職工安置和債務(wù)處置。做好去產(chǎn)能中職工就業(yè)安置，對于推進去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)動力進程，有效治理失業(yè)、防范失業(yè)風(fēng)險、穩(wěn)定就業(yè)局勢、兜住民生底線具有重要作用。

形勢分析

過去5年，化解過剩產(chǎn)能取得明顯成效，職工就業(yè)安置總體平穩(wěn)。展望未來，化解和淘汰落后產(chǎn)能將隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整持續(xù)推進，職工就業(yè)安置工作任重道遠。

化解過剩產(chǎn)能取得明顯成效

化解過剩產(chǎn)能是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。5年來，化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作扎實推進，以鋼鐵、煤炭等行業(yè)為重點的去產(chǎn)能工作取得明顯成效，已退出鋼鐵產(chǎn)能1.7億噸以上、煤炭產(chǎn)能8億噸，安置分流職工110多萬人。鋼鐵、煤炭行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況得到明顯改善，產(chǎn)能利用率顯著上升。

化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能將持續(xù)推進

從長遠看，我國煤炭、鋼鐵、水泥、船舶、化工等主要行業(yè)的產(chǎn)能利用率仍然偏低，全國工業(yè)產(chǎn)能利用率也尚未達到79%83%的合理區(qū)間，并且存在許多技術(shù)工藝落后、耗能污染嚴重的落后企業(yè)。隨著我國的科技進步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整以及勞動生產(chǎn)率的提高，化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能將持續(xù)推進。這些都將對現(xiàn)有的就業(yè)崗位和就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大而深遠的影響。

化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置形勢總體穩(wěn)定

5年來，黨中央、國務(wù)院對做好化解過剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置工作高度重視，作出重大決定和部署，中央財政安排1000億元專項獎補資金支持分流職工安置。人社部會同國家發(fā)改委、工信部、財政部等有關(guān)部門制定和實施了一系列配套政策和工作措施。主要涉及：將去產(chǎn)能中下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系；對去產(chǎn)能企業(yè)不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位的，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)崗補貼；用失業(yè)保險基金支持職工技能提升；為受影響職工提供專場招聘、勞務(wù)對接、技能培訓(xùn)等多方位、多形式的公共就業(yè)服務(wù)；對就業(yè)困難人員加大公益性崗位開發(fā)力度，提供托底幫扶；通過實施降低社保費率、完善社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、落實最低生活保障等政策，發(fā)揮社保安全網(wǎng)作用；指導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)處理好勞動關(guān)系，保障職工權(quán)益等。截至2017年末，已安置分流職工110多萬人，超過應(yīng)安置職工的60%。

總體來看，職工就業(yè)安置工作卓有成效、平穩(wěn)有序。同時，近年來去產(chǎn)能職工就業(yè)安置的政策措施和做法經(jīng)驗，為在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力中解決好就業(yè)問題探索了路徑、積累了經(jīng)驗，彌足珍貴。

化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置過程中存在不少難題

化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能以及處置“僵尸企業(yè)”工作持續(xù)推進，必將進一步影響相關(guān)就業(yè)崗位。同時，鋼鐵、煤炭、水泥、化工等均屬基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈較長，去產(chǎn)能不僅直接影響本行業(yè)職工就業(yè)崗位，而且還會間接影響上下游以及配套行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)崗位，進而波及更多人的就業(yè)。如鋼鐵主業(yè)每減少1個就業(yè)崗位，就會影響4-5個上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。長遠來看，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、治理污染以及勞動生產(chǎn)率的提高，都會加速產(chǎn)能過剩和產(chǎn)能落后行業(yè)企業(yè)的調(diào)整重組、關(guān)閉破產(chǎn)，從而釋放出大量勞動力，帶來職工轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)、下崗失業(yè)問題。這一過程在短期內(nèi)難以完成，職工就業(yè)安置工作任重道遠。

政策取向

做好化解過剩產(chǎn)能中受影響職工就業(yè)安置工作，關(guān)乎經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和就業(yè)局勢穩(wěn)定，因此，需要明確定位、理清思路、完善政策；需要突出重點、立足當(dāng)前，著眼長遠，處理好市場與政府、改革與發(fā)展、當(dāng)前與長遠的關(guān)系；需要進一步完善去產(chǎn)能職工就業(yè)安置政策，從而不斷豐富我國積極的就業(yè)政策，為做好新時代就業(yè)工作，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)目標服務(wù)。

一、將職工就業(yè)安置工作始終置于化解過剩產(chǎn)能的優(yōu)先位置

實踐表明，只有做好受影響職工的就業(yè)安置工作，才能有效推進去產(chǎn)能工作的順利開展。在去產(chǎn)能中要始終堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，堅持實施積極的就業(yè)政策，優(yōu)先解決“人向何處去”的問題。特別是去產(chǎn)能重點地區(qū)在制定產(chǎn)業(yè)、財稅、金融等宏觀經(jīng)濟政策時，應(yīng)將解決職工就業(yè)安置問題作為首要任務(wù)，把優(yōu)先安置職工體現(xiàn)在政府政策、企業(yè)去產(chǎn)能方案、公共就業(yè)社保服務(wù)之中以及資金保障等各個方面。

二、將化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置作為就業(yè)全盤工作的重點，擺在突出位置

隨著去產(chǎn)能工作的深入實施，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將進一步發(fā)生重大改變，這使得就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。因此，應(yīng)將去產(chǎn)能中職工就業(yè)安置工作始終作為“十三五”乃至更長時期就業(yè)工作的一個重點，擺在突出位置。這對于消除規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定就業(yè)形勢具有至關(guān)重要的作用；同時，對于推動完成去產(chǎn)能任務(wù)，乃至推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長動力轉(zhuǎn)換都具有重要意義。

三、進一步完善化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置的系列政策

近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門、各地方和去產(chǎn)能企業(yè)制定并實施了多項去產(chǎn)能職工就業(yè)安置政策，取得了重要效果，也積累了許多寶貴實踐經(jīng)驗。同時也應(yīng)看到，在職工就業(yè)安置過程中仍存在諸多政策問題有待解決。如去產(chǎn)能企業(yè)負擔(dān)沉重、冗員過多、社保費拖欠、雙重勞動關(guān)系等。因此，在今后去產(chǎn)能及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)進一步完善財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、質(zhì)量、安全等政策標準，特別是要形成一整套行之有效的就業(yè)、社會保障、勞動關(guān)系方面的政策措施，做好政策儲備，以便妥善處理進一步去產(chǎn)能乃至整個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中的職工就業(yè)安置問題。

四、去產(chǎn)能職工就業(yè)安置應(yīng)與深化國企改革、調(diào)整有關(guān)法律政策相結(jié)合，注重標本兼治，形成長效機制

去產(chǎn)能職工就業(yè)安置中的諸多難題，在一定程度上暴露了一些國有企業(yè)仍存在許多與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的突出問題。如有的國企承擔(dān)社會職能負擔(dān)過重，勞動用工不靈活，人員能進不能出等。因此，解決去產(chǎn)能職工就業(yè)安置問題應(yīng)與深化國企改革緊密結(jié)合。與此同時，去產(chǎn)能職工就業(yè)安置中也顯示出現(xiàn)有勞動保障法律法規(guī)中關(guān)于勞動合同期限，關(guān)于失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能發(fā)揮等方面，存在許多與當(dāng)前勞動領(lǐng)域?qū)嶋H不相適應(yīng)的地方，制約了勞動力市場的靈活性，不適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中治理失業(yè)、促進就業(yè)的需要，應(yīng)及時修訂。因此，應(yīng)在去產(chǎn)能職工安置過程中，結(jié)合深化國企改革、完善政策法規(guī)，逐步形成符合市場經(jīng)濟要求的長效機制。

除此之外，在去產(chǎn)能職工就業(yè)安置過程中，要妥善處理市場作用與政府作用的關(guān)系。既要充分發(fā)揮市場的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。市場和政府應(yīng)形成合力，共同實現(xiàn)既減人增效、又保障職工權(quán)益的目標。同時，產(chǎn)能過剩企業(yè)職工就業(yè)安置所面臨的問題，在地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間差異很大，特別是企業(yè)所在地區(qū)的經(jīng)濟社會環(huán)境對職工安置產(chǎn)生很大影響。因此，化解過剩產(chǎn)能職工就業(yè)安置應(yīng)突出重點、分類施策，其中，優(yōu)惠政策應(yīng)向重點地區(qū)傾斜；根據(jù)行業(yè)情況分類施策；針對企業(yè)特點精準施策。（中國勞動和社會保障科學(xué)研究院 劉燕斌）