2016年，人社部下發(fā)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號），選擇了15個(gè)城市進(jìn)行國家長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。當(dāng)前，結(jié)合各省自主選擇的試點(diǎn)地區(qū)，全國已有數(shù)十個(gè)市縣開展了長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并取得了卓著成績，有效緩解了重度失能人員家庭的財(cái)務(wù)和事務(wù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了護(hù)理服務(wù)市場的發(fā)展，社會效應(yīng)明顯。但是，筆者在各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)對于當(dāng)期存在的大量結(jié)余資金，往往存在急切擴(kuò)張覆蓋范圍（向中度失能人群拓展）、增加待遇內(nèi)容、提高待遇水平的沖動。這被許多專家稱之為“結(jié)余焦慮”。筆者認(rèn)為，這種試圖通過擴(kuò)張覆蓋范圍、提高待遇水平等消耗基金結(jié)余的方式在試點(diǎn)時(shí)期并不可取，如果采用此類方法，將為制度的未來長期可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

當(dāng)前造成資金結(jié)余的主要原因

第一，制度設(shè)計(jì)時(shí)測算的偏差。這主要源自試點(diǎn)地區(qū)普遍缺乏重度失能人群準(zhǔn)確數(shù)字，各地民政和老齡部門提供的數(shù)字僅以“失能人群規(guī)模大”口徑提供，無法細(xì)分出其中的重度失能人群。試點(diǎn)地區(qū)如需要精確數(shù)字，須對全市人口進(jìn)行網(wǎng)格化普查摸底，時(shí)間長、成本高，且基層往往不配合，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在瑕疵；無論是委托公司或高校等第三方機(jī)構(gòu)研究，亦或由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自行測算，都僅僅是對小規(guī)模人群的推測或簡單依據(jù)失能轉(zhuǎn)化率估算的結(jié)果。由于抽樣人群的種種偏差（源自失能標(biāo)準(zhǔn)的不同等）等原因，這一數(shù)字往往與現(xiàn)實(shí)數(shù)字間存在巨大偏差。最直觀的表現(xiàn)是試點(diǎn)各地區(qū)重度失能率存在巨大差異。

第二，需求釋放需要過程，現(xiàn)在暫未完全釋放，大量重度失能人群尚未申請待遇。

一是當(dāng)前年齡結(jié)構(gòu)和中國傳統(tǒng)孝文化的疊加效應(yīng)。按照當(dāng)前人口年齡結(jié)構(gòu)，目前及在未來一定時(shí)期內(nèi)，我國重度失能人員家庭仍以多子女家庭為主，他們?nèi)杂幸欢ㄗo(hù)理服務(wù)能力。在這種年齡結(jié)構(gòu)下，我國傳統(tǒng)孝文化并未發(fā)生改變，子女將父母送至護(hù)理機(jī)構(gòu)或?qū)⒏改皋D(zhuǎn)由他人護(hù)理，這種行為不為社會所理解，甚至?xí)獾椒亲h。這是申請量遠(yuǎn)低于測算量的重要原因。

二是盡管各地努力通過多個(gè)渠道宣傳長期護(hù)理保險(xiǎn)，但限于傳播的規(guī)律，民眾對長期護(hù)理保險(xiǎn)知曉度的增長是一個(gè)緩慢的過程。短期內(nèi)，知曉度不足是導(dǎo)致申請量缺少的重要原因，但隨著各類非正式渠道（特別是民眾之間口口相傳的渠道）的延伸宣傳，長期護(hù)理保險(xiǎn)的知曉度將逐步提高。

三是缺乏相應(yīng)服務(wù)供給，導(dǎo)致部分人群暫無法申請。當(dāng)前，限于護(hù)理市場發(fā)展情況，城郊和農(nóng)村地區(qū)缺乏護(hù)理服務(wù)供給，居家護(hù)理服務(wù)也發(fā)育不良（特別是居家醫(yī)療護(hù)理服務(wù)），部分地區(qū)呈現(xiàn)出“有待遇、沒有服務(wù)供給”的情況，致使許多應(yīng)受助人群并未申請相應(yīng)待遇。特別是一些沒有提供現(xiàn)金津貼的地區(qū)局限于服務(wù)可及性，申請人群更少。

未來5至10年是重要時(shí)間窗口

從各國（地區(qū)）先行經(jīng)驗(yàn)看，長期護(hù)理保障制度建立后，護(hù)理服務(wù)需求的釋放是一個(gè)緩慢的過程。這是部分學(xué)者建議各地測算護(hù)理保險(xiǎn)籌資時(shí)增加需求釋放系數(shù)的重要原因。限于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不足，這一測算系數(shù)的設(shè)定存在較大差異。

實(shí)際上，與部分地區(qū)當(dāng)前因結(jié)余資金過多而產(chǎn)生“結(jié)余焦慮”相比，從長期看，這些地區(qū)應(yīng)考慮未來長期護(hù)理保險(xiǎn)制度需要應(yīng)對的巨大需求。就我國而言，未來長期護(hù)理保險(xiǎn)制度面臨著嚴(yán)峻的需求形勢。各地之所以出現(xiàn)結(jié)余過多的情況，也與我國尚處于應(yīng)對長期護(hù)理保障需求的一個(gè)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期有關(guān)，即5至10年內(nèi)，多子女家庭老人失能尚是主流。這是我國構(gòu)建和探索成熟的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度重要時(shí)間窗口和機(jī)會。

第一，盡管當(dāng)前試點(diǎn)時(shí)期內(nèi)護(hù)理服務(wù)需求并未完全釋放，但這些需求依然客觀存在，并將隨著社會進(jìn)步和社會觀念改變、高齡化和失能人群規(guī)模的增加、宣傳的強(qiáng)化及各種非正式渠道宣傳等方面的改進(jìn)而逐漸釋放，這是各國制度發(fā)展的客觀規(guī)律。待制度成熟后，困擾制度的將不再是當(dāng)前這種“有錢無處花”的小焦慮，而是要面對需要護(hù)理人群規(guī)模越來越大、資金難以滿足需求的入不敷出、巨大基金缺口等困境。

第二，我國存在一個(gè)集中高齡化后護(hù)理服務(wù)急速釋放的問題。因獨(dú)生子女政策，第一代獨(dú)生子女家庭父母在10至15年后集中高齡化，會帶來失能和失智人群規(guī)模的驟然增加，同時(shí)這些獨(dú)生子女因家庭結(jié)構(gòu)導(dǎo)致家庭無力提供護(hù)理服務(wù)，這是我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)推斷，在老齡化高峰期，我國將擁有全球最大的失能老人規(guī)模，需要護(hù)理服務(wù)人群也將大幅增加，這將對長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的籌資和服務(wù)能力提出巨大挑戰(zhàn)。

第三，從國際經(jīng)驗(yàn)看，成熟的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度因需要護(hù)理人群規(guī)模擴(kuò)張，都在逐步提高待遇享受人群的準(zhǔn)入門檻，減少待遇享受人群規(guī)模，如日本入住老人院的標(biāo)準(zhǔn)從“要介護(hù)”提高到“要介護(hù)三”。由于福利剛性原因，這種待遇削減過程緩慢而困難。

緩解“結(jié)余焦慮”的四個(gè)措施

在試點(diǎn)或制度初建時(shí)期，各地應(yīng)明確當(dāng)前短期結(jié)余僅是客觀環(huán)境約束下的需求未完全釋放的短期表現(xiàn)。若釋放結(jié)余資金，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大享受人群范圍，將對未來制度的發(fā)展埋下隱患。

針對上述問題，筆者建議：

第一，幫助主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識試點(diǎn)或制度初期存在結(jié)余資金的客觀規(guī)律。按照制度發(fā)展規(guī)律，長期護(hù)理需求釋放需要時(shí)間，是一個(gè)緩慢的過程。在這個(gè)過程中出現(xiàn)結(jié)余或大量結(jié)余都是正常現(xiàn)象。若資金未設(shè)定需求釋放系數(shù)，按整體需求測算，運(yùn)行后基金結(jié)余規(guī)模較小，則需要認(rèn)真思考原因。這可能源自評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過松、籌資測算有誤、規(guī)模不足或因提高現(xiàn)金補(bǔ)貼待遇導(dǎo)致申請意愿高漲等。

第二，勿將長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇簡單等同于現(xiàn)金形式的護(hù)理補(bǔ)貼。有人認(rèn)為，一些國家護(hù)理保障待遇都表現(xiàn)為現(xiàn)金形式的護(hù)理津貼。需要注意的是，這些國家擁有相對完善的護(hù)理服務(wù)市場，居民有錢可以買到服務(wù)、甚至高質(zhì)量的服務(wù)。而我國護(hù)理服務(wù)市場相對落后，“有錢買不到服務(wù)”的情況普遍。國際上，一些國家半數(shù)以上的老年人都享有相應(yīng)護(hù)理津貼，類似一種普遍的附加養(yǎng)老待遇，但這不一定適合我國。就我國而言，長期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)作為第三方購買人以團(tuán)購形式幫助居民購買優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)，并且作為戰(zhàn)略性購買者，培育和引導(dǎo)護(hù)理服務(wù)市場發(fā)展。這也是實(shí)行社會保險(xiǎn)形式的長期護(hù)理保障制度的國家采取的普遍做法，也是當(dāng)前需要較大基金規(guī)模的重要原因。

第三，即便短期內(nèi)希望通過擴(kuò)張待遇或扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式消耗過量的沉淀基金，也需要考慮日后建立收縮機(jī)制，防止因福利剛性導(dǎo)致“擴(kuò)得出去、收不回來”的困境。

第四，需要考慮沉淀基金的保值增值問題。基金的保值增值可以與長期護(hù)理保險(xiǎn)制度可促進(jìn)護(hù)理服務(wù)市場發(fā)展的這一功能一起考慮，在推動護(hù)理服務(wù)市場發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。（趙斌 中國勞動和社會保障科學(xué)研究院醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)研究室）

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