今年是改革開放40周年，伴隨著改革開放的大潮和社會保障事業(yè)的發(fā)展，我國工傷保險事業(yè)經歷了從企業(yè)勞動保險到工傷社會保險的發(fā)展歷程，取得了顯著成就。

“走進新時代， 工傷保險工作將以習近平中國特色社會主義思想為指引， 繼續(xù)堅持問題導向和目標導向， 針對業(yè)務領域存在的不平衡、不充分的矛盾和問題， 抓重點、補短板、強弱項， 腳踏實地、 真抓實干、銳意創(chuàng)新、繼往開來， 不斷推動工傷保險事業(yè)取得新的、 更大的發(fā)展。” 談到工傷保險制度40年的發(fā)展和成就時，人社部工傷保險司原司長劉梅說。

工傷保險制度法規(guī)：從無到有逐步健全

回顧工傷保險40年的工作， 劉梅表示， 《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》 和《工傷保險條例》 的實施是工傷保險制度建設的兩大里程碑事件。

改革開放以來，我國經濟體制和企業(yè)制度發(fā)生了重大變化，原有的企業(yè)勞動保險模式出現諸多問題，建立適應社會主義市場經濟體制的工傷保險制度的呼聲和要求應運而生。 上世紀80年代中期， 一些地區(qū)陸續(xù)開展工傷保險改革試點。 1996年，勞動部在總結各地試點經驗和借鑒國際成熟做法的基礎上，頒布了 《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》， 對企業(yè)自我保險制度進行了根本性變革。

“《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》 的頒布，首次在國家政策層面確立了工傷社會保險的制度模式。” 劉梅說， 《辦法》 為工傷保險制度改革進入全面實施階段奠定了基礎， 也為不斷探索實踐、 發(fā)現問題、積累經驗、加強立法創(chuàng)造了條件。

2003年4月27日， 溫家寶總理簽署375號國務院令， 頒布 《工傷保險條例》，這對工傷保險制度建設具有里程碑意義。

在劉梅看來， 《工傷保險條例》 出臺的意義可以用兩個標志加以概括： 它標志著我國工傷保險制度走上法制化軌道， 工傷保險發(fā)展進入到一個嶄新階段； 它標志著順應改革開放需要、適應社會主義市場經濟的新型工傷保險制度框架初步形成，為保障工傷職工權益、分散用人單位風險提供了制度保障。

《條例》 是五項社會保險項目中最早頒布的行政法規(guī)之一，對于我國社會保險法制建設起到了推動作用。 同時， 《條例》明確建立工傷保險費率與工傷發(fā)生率掛鉤的機制， 對于促進企業(yè)改進安全生產、降低事故發(fā)生率起到了推動作用。 此后， 《社會保險法》的頒布， 更是把包括工傷保險在內的社會保險制度提升到國家法律規(guī)定的高度。

“在 ‘一法一條例’ 的法律框架下，政府始終注意完善配套政策， 先后出臺了一系列規(guī)范性文件、 管理規(guī)范和技術標準，涉及到參保、 待遇、 認定、 康復、 預防、 勞鑒、 輔助器具配置等各個方面。”劉梅說，地方也結合本地實際， 出臺地方政府規(guī)章和政策標準， 廣東等一些地方還制定了地方性法規(guī)。 通過不斷努力完善，目前工傷保險的法律法規(guī)、 制度政策、 標準體系已初步形成并逐步健全， 為保障工傷職工的合法權益提供了制度保障。

工傷保險覆蓋范圍：從窄到寬快速擴大

從 《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》到 《工傷保險條例》 的頒布與修訂， 工傷保險覆蓋范圍從最初的 “全民企業(yè)執(zhí)行， 集體企業(yè)參照”， 逐步擴大到企業(yè)、事業(yè)單位、 社會團體、 民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務所、 會計師事務所等組織和有雇工的個體工商戶。截至2018年9月， 工傷保險參保人數達到23459萬人，是2003年4575萬人的5.12倍，其中農民工參保7807萬人。

劉梅回憶， 在工傷保險工作中， 有兩件事情令她感觸頗深， 一是集中力量攻克“老工傷”歷史遺留問題。

“老工傷” 主要指 《條例》 施行前用人單位已發(fā)生工傷， 但仍然留在原用人單位管理的工傷人員， 是特殊歷史時期形成的特殊群體。

“解決他們的問題， 本質上是在計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，原來的企業(yè)勞動保險轉向工傷社會保險的歷史需求。”劉梅說。

2011年，按照國務院的要求，人社部舉全系統之力， 通過工傷保險基金承擔、企業(yè)躉繳部分費用和財政補助籌措資金的辦法， 將312萬名國有企業(yè) “老工傷” 人員納入工傷保險統籌管理， 一舉解決了工傷領域突出的歷史遺留問題， 使 “老工傷” 人員工傷待遇得到長期、 穩(wěn)定的保障，為維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

二是創(chuàng)新參保方式， 將農民工納入工傷保險制度保障。 農民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現的一支新型勞動力大軍， 他們主要在建筑、 煤炭等高風險行業(yè)從業(yè)， 發(fā)生工傷的概率比較大。把農民工群體納入覆蓋范圍， 始終是工傷保險工作重點。 為貫徹落實 《國務院關于解決農民工問題的若干意見》， 以礦山、建筑等高風險企業(yè)農民工參加工傷保險為重點，2006年至2010年， 人社部 （原勞動部） 先后開展了兩期 “平安計劃”， 基本實現了大中型煤礦企業(yè)全部參加工傷保險的工作目標。

2014年，人社部會同住建部、安監(jiān)總局、全國總工會聯合下發(fā)了 《關于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》。 在《意見》中，既有對現行政策的強化細化，更有針對建筑業(yè)用工特點和突出矛盾的新突破。例如，明確了未提交按項目參加工傷保險證明的建設項目， 住建部門不予核發(fā)施工許可證，極大強化了依法參保的行政約束。

劉梅說， 《意見》 的出臺得益于中央領導的高度重視。時任全國政協主席俞正聲做出批示，要求全國政協配合有關部門就建筑業(yè)工傷維權工作開展調研。 調研形成了政策意見之后，俞正聲主席又專門召開政協雙周協商會聽取匯報， 對于政策建議給予充分肯定。

2015年， 人社部辦公廳印發(fā) 《關于開展建筑業(yè) “同舟計劃”———建筑業(yè)工傷保險專項擴面行動計劃的通知》， 啟動實施“同舟計劃”。 “‘同舟計劃’ 正是為保證文件落實、政策落地而開展的專項行動計劃。三年中，我們采取重點督查、 會議調度、 雙月通報等一系列行之有效的措施，建筑業(yè)參保人數增幅遠高于總參保人數的增幅，帶動參保擴面成效明顯。” 劉梅說。就建筑業(yè)自身而言， 先后有4000多萬人次建筑業(yè)農民工參加了工傷保險， 按項目統計新建項目參保率達到99.92%，按項目參保的長效工作機制已經基本形成。 據人社部部分社區(qū)直報調查， 全國企業(yè)農民工工傷保險參保率接近90%， 這說明經過多年努力，有相對穩(wěn)定勞動關系的農民工已基本納入工傷保險，工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化過程中職業(yè)風險最大的這一群體在工傷保險方面有了基本保障。

2018年，人社部會同交通運輸部、水利部等六部門，聯合印發(fā)了《關于鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設項目參加工傷保險工作的通知》，明確將在各類工程建筑項目中流動就業(yè)的農民工通過按項目參保的方式納入工傷保險保障。

工傷保險制度體系建設：從單一到全面日趨完善

工傷預防、 補償、 康復 “三位一體”是工傷保險制度的理想架構。 這些年， 人社部以工傷補償工作為重點， 穩(wěn)步推進工傷預防和康復工作， “三位一體” 制度體系建設日趨完善。

劉梅強調， 在工作中， 人社部門既注重發(fā)揮工傷保險制度內在的預防功能， 細化費率政策，健全費率浮動機制， 利用經濟手段促進工傷預防， 又注重發(fā)揮其外在的預防功能，先后在部分地區(qū)組織工傷預防試點，從工傷保險基金中支付一定比例的費用，用于工傷預防宣傳培訓。很多地區(qū)通過工傷預防宣傳工作，呈現了工傷保險參保率、社會知曉率提升，工傷事故發(fā)生率下降的良好態(tài)勢。在各地試點工作的基礎上， 人社部門協調有關部門出臺了《工傷預防費管理暫行辦法》，這對于全面推進工傷預防工作，保障工傷職工的生命安全和健康，促進與國際工傷保險制度接軌都具有重要意義。

在工傷補償方面，2017年7月， 人社部印發(fā)了 《關于工傷保險待遇調整和確定機制的指導意見》， 要求各地建立工傷待遇調整和確定機制， 提高工傷保險待遇給付的服務與管理水平， 原則上每兩年調整一次，在社保領域率先全面啟動待遇調整的科學化、規(guī)范化工作。

在工傷康復方面， 人社部先后兩次下發(fā)關于加強工傷康復試點工作的指導意見，明確工作任務和目標， 制定相關技術標準，促進規(guī)范管理， 探索 “康復早期介入” “先康復后評殘” 工作機制， 推進多層次康復服務體系建設， 在這些方面也都取得了明顯進展。 多年來， 先后有數十萬名工傷職工接受了康復治療和服務， 工傷職工的生理機能、 自理能力和心理狀態(tài)都有明顯改善， 回歸社會、 重返就業(yè)崗位的能力得到提升。

工傷保險保障能力：從弱到強不斷提升

在實際工作中， 人社部門不斷提升工傷保險保障能力， 通過不斷擴大覆蓋面、加強基金征繳， 工傷保險基金收入穩(wěn)步增長，基金規(guī)模不斷擴大， 保障能力日益增強。

2017年， 工傷保險基金收入854億元，支出662億元，當期結余191.5億元，累計結余 （含儲備金）1607億元，收支規(guī)模分別是2003年的22.7倍、24.4倍。

工傷保險統籌層次不斷提升， 也為提高工傷保險基金共濟能力和抗風險能力提供了保障。 全國有北京、 天津等11個省份率先實現了省級統籌。2017年，人社部下發(fā)了 《關于推進工傷保險基金省級統籌的指導意見》， 提出要在2020年底前全部實現省級統籌， 這必將對增強保障能力和水平產生重大影響和極大推動。

“人社部門一直貫徹 ‘以人為本’ 的指導思想， 不斷強化服務意識， 轉變工作作風，完善管理制度， 規(guī)范業(yè)務流程， 在各個環(huán)節(jié)努力為工傷職工提供高效、 便捷、 人性化的管理服務。” 劉梅舉例說，很多地區(qū)對農民工工傷認定開辟綠色通道， 尤其在建筑業(yè)， 有的地區(qū)做到3日內甚至1日內作出工傷認定決定， 大大提高了工傷認定效率， 使農民工得到及時有效的救治和保障。 再如， 有的地區(qū)創(chuàng)新管理模式，寓管理與服務之中， 天津對工傷職工開展送服務指南、 送慰問卡、 送提示短信的 “三送” 服務， 河北在勞動能力鑒定現場開展一張笑臉、 一聲問候、 一把椅子、一杯熱水的 “四個一” 活動， 這些都彰顯了 “工傷事故無情， 工傷保險有愛”的人文情懷。（本報記者 趙澤眾）