????美國(guó)退休年齡調(diào)整一覽

美國(guó)第一支柱養(yǎng)老金發(fā)展概況

所謂“養(yǎng)老金缺口”，在大多數(shù)情況下，是對(duì)一國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金收不抵支的假想或預(yù)測(cè)。美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃，即第一支柱養(yǎng)老金，是1935年建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（OldAgeSurvivorsandDisableInsurance，簡(jiǎn)稱OASDI，直譯為老年、遺屬及殘障保險(xiǎn)，亦稱聯(lián)邦公共養(yǎng)老金——編者注）。美國(guó)每年都會(huì)發(fā)布社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)年度報(bào)告，內(nèi)容包括美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信托基金10年（短期）與75年（長(zhǎng)期）的收支平衡精算，通過(guò)預(yù)測(cè)基金短期缺口及長(zhǎng)期缺口，警示政府及早采取應(yīng)對(duì)之策。

美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開(kāi)始就是全國(guó)統(tǒng)籌，由聯(lián)邦政府統(tǒng)收統(tǒng)支，不讓地方政府插手，采取“以稅代費(fèi)”，由聯(lián)邦稅務(wù)局統(tǒng)一強(qiáng)制征稅。因此，在沒(méi)有任何歷史包袱的前提下，美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在隨后近半個(gè)世紀(jì)中，基本上維持了“低繳稅、低給付、全國(guó)統(tǒng)籌”的格局。

1975年，美國(guó)第一次關(guān)注社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，美國(guó)財(cái)政部的一份報(bào)告顯示，到1979年美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入將不能滿足支付。為此，美國(guó)國(guó)會(huì)提高了稅率，并削減了養(yǎng)老金給付金額，同時(shí)采用自動(dòng)調(diào)整養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)的辦法。

這一次有驚無(wú)險(xiǎn)的養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)警示，引起了里根政府的關(guān)注。1981年，美國(guó)國(guó)會(huì)及里根總統(tǒng)任命設(shè)立“全國(guó)社會(huì)保障改革委員會(huì)”，由格林斯潘擔(dān)任主席。該委員會(huì)提交的一份報(bào)告導(dǎo)致了《1983年社會(huì)保障改革法案》的出臺(tái)。這是自1935年《社會(huì)保障法》頒布以來(lái)最大規(guī)模的一次修訂。實(shí)踐證明，此次修訂是卓有成效的，維護(hù)了美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性與穩(wěn)定性。

為了應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)政府在1980年代采取一系列對(duì)策。

第一，將男女退休年齡從65歲延長(zhǎng)至67歲。早在1935年《社會(huì)保障法》頒布時(shí)，美國(guó)就規(guī)定了男女退休年齡統(tǒng)一為65周歲，這一標(biāo)準(zhǔn)一直延用至2002年。《1983年社會(huì)保障改革法案》規(guī)定，從2003年開(kāi)始延長(zhǎng)退休年齡兩歲，分兩步走：第一步，從2003年至2009年，每年延長(zhǎng)退休年齡兩個(gè)月，到2009年男女退休年齡將延長(zhǎng)至66歲。第二步，從2021年開(kāi)始至2027年，再次實(shí)施每年延長(zhǎng)退休年齡兩個(gè)月，直到2027年男女退休年齡延長(zhǎng)至67歲。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，延長(zhǎng)退休年齡有兩個(gè)特點(diǎn)：一是男女退休年齡統(tǒng)一；二是大多數(shù)國(guó)家的法定退休年齡已延長(zhǎng)至65歲之上。

相比之下，我國(guó)特種女工退休年齡僅為45歲，普通女工人退休年齡為50歲，女干部退休年齡為55歲，男職工退休年齡為60歲。我國(guó)城鎮(zhèn)女職工過(guò)早退休，暴露出兩大問(wèn)題：一是勞動(dòng)力資源存在巨大浪費(fèi)，這與人口老齡化、勞動(dòng)力短缺嚴(yán)重矛盾；二是男女就業(yè)年齡存在歧視，這與女性預(yù)期壽命高于男性3至5歲嚴(yán)重矛盾。

第二，鼓勵(lì)延遲退休，懲罰提前退休。在延長(zhǎng)法定退休年齡的基礎(chǔ)上，美國(guó)人性化地實(shí)行彈性退休制度。美國(guó)現(xiàn)行法定退休年齡男女都是66歲，但法律允許的最早可退休年齡為62歲，在62歲退休必須扣減30%養(yǎng)老金。相反，法律允許的最大退休年齡為70周歲，若在70歲辦理退休手續(xù)，可獎(jiǎng)勵(lì)30%養(yǎng)老金。

我國(guó)也可以借鑒美國(guó)退休制度理念，人性化設(shè)定最早可退休年齡。比如，在男女退休年齡統(tǒng)一為60歲之后，我們可以允許參保人最早在55歲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但必須扣減一定比例。同時(shí)，我們也可以鼓勵(lì)年滿60歲后延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金，將來(lái)退休時(shí)給予一定比例的養(yǎng)老金獎(jiǎng)勵(lì)。這既能人性化地滿足老弱病殘參保人提前退休的愿望，又不會(huì)鼓勵(lì)人們提前退休，更不會(huì)培養(yǎng)懶漢意識(shí)。

第三，雇主不得強(qiáng)制要求雇員退休。美國(guó)法律嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)于達(dá)到正常退休年齡的雇員，雇主不得存在年齡歧視，也不得強(qiáng)制要求雇員退休。1986年美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《反就業(yè)年齡歧視法》進(jìn)行修訂，將年滿70周歲雇員納入保護(hù)之列，并且規(guī)定對(duì)于年滿70周歲的雇員，雇主也要為其提供健康保險(xiǎn)。雇員達(dá)到法定正常退休年齡后，雇員有權(quán)利不辦理退休手續(xù)，不領(lǐng)取養(yǎng)老金，而是繼續(xù)工作，而雇主不能強(qiáng)迫其退休。正因如此，美國(guó)許多大公司都有70多歲、80多歲的首席執(zhí)行官（CEO），還有90多歲的董事。

我國(guó)有必要借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，充分利用現(xiàn)有勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)。

第四，公共部門(mén)養(yǎng)老金并軌改革。1920年，美國(guó)為聯(lián)邦雇員建立了公務(wù)員退休體系。1935年《社會(huì)保障法》僅針對(duì)私人企業(yè)部門(mén)，不包括聯(lián)邦雇員。而《1983年社會(huì)保障改革法案》規(guī)定，從1984年1月1日開(kāi)始，凡是新參加聯(lián)邦政府部門(mén)工作的雇員，必須參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；此前已在聯(lián)邦政府部門(mén)工作的雇員，可以選擇留在原體制中，也可以切換至社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。凡是進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的聯(lián)邦雇員，還可以參加職業(yè)年金計(jì)劃（TSP）。這十分類(lèi)似于我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，還必須參加職業(yè)年金計(jì)劃。我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工是收入水平和繳費(fèi)能力最穩(wěn)定的人群，將他們并入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，有利于擴(kuò)大覆蓋面，提高基金積累及支付能力。

第五，提高稅率，并對(duì)養(yǎng)老金收入征稅。1983年美國(guó)《社會(huì)保障法》修訂的重要成果之一，就是決定大幅提高社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率，對(duì)養(yǎng)老金收入開(kāi)始征稅。這是美國(guó)化解養(yǎng)老金缺口的直接對(duì)策，但它不適合中國(guó)，因?yàn)槲覈?guó)目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主費(fèi)率偏高。

從1937年起，美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率從低水平起步，雇主、雇員各繳1%，合計(jì)為2%；1959年首次突破5%；1978年首次突破10%，1990年最終定格在12.4%，即雇主、雇員各繳6.2%。從1983年開(kāi)始，聯(lián)邦政府對(duì)養(yǎng)老金給付進(jìn)行課稅。當(dāng)退休者綜合年收入超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需繳納聯(lián)邦所得稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有兩成退休者在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)繳稅，其課稅額僅占養(yǎng)老金給付額的5%以內(nèi)。目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付（養(yǎng)老金）是免征個(gè)人所得稅的。

第六，大力發(fā)展私人養(yǎng)老金計(jì)劃。1978年，美國(guó)修訂稅法并創(chuàng)設(shè)了401（k）計(jì)劃；1981年11月，401（k）計(jì)劃正式落地實(shí)施，這極大地推動(dòng)了私人養(yǎng)老金大發(fā)展。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)私人養(yǎng)老金發(fā)展呈現(xiàn)了兩大特征：一是從傳統(tǒng)DB計(jì)劃開(kāi)始向DC計(jì)劃轉(zhuǎn)型；二是部分DC計(jì)劃向401（k）計(jì)劃轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代，美國(guó)私人養(yǎng)老金計(jì)劃開(kāi)始由大型企業(yè)向中小企業(yè)普及。截至2016年底，美國(guó)私人養(yǎng)老金總儲(chǔ)備高達(dá)25.3萬(wàn)億美元，相當(dāng)于美國(guó)GDP（18.57萬(wàn)億美元）的136%。相比之下，2016年底我國(guó)企業(yè)年金總儲(chǔ)備僅為1.1萬(wàn)億元，占當(dāng)年我國(guó)GDP（74.4萬(wàn)億元）的1.5%。

作為養(yǎng)老金第二支柱，企業(yè)年金和職業(yè)年金儲(chǔ)備越大，第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率和替代率才越有下調(diào)空間。正是因?yàn)槊绹?guó)私人養(yǎng)老金不斷做大做強(qiáng)，才能讓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率維持在40%左右，繳費(fèi)率也明顯低于許多國(guó)家。相反，我國(guó)第二支柱發(fā)展比較滯后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率及替代率被迫維持在一個(gè)較高水平上。

自《1983年社會(huì)保障改革法案》之后，經(jīng)過(guò)近30年努力，美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)了近3萬(wàn)億美元結(jié)余。不過(guò)，在2010年和2011年，美國(guó)連續(xù)出現(xiàn)了兩個(gè)年度“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出大于其非利息收入”的情形，即美國(guó)口徑的“養(yǎng)老金缺口”，這是自1983年以來(lái)再次出現(xiàn)的“養(yǎng)老金缺口”。但總體而言，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1935年立法以來(lái)，一直保持了較好的連貫性和穩(wěn)定性，其中不少做法值得今天的中國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。（董登新武漢科技大學(xué)金融證券研究所）本版圖表趙乃育繪